Americans Overestimate the Value of Business Skills in Government - Bloomberg

Miscellaneous
Published

March 16, 2025

A newly elected president looking to inject private-sector energy and efficiency into a sclerotic government bureaucracy assigns the task to one of world’s best-known business leaders, the chief executive of a major American car company. To identify waste, cut spending and increase productivity, the businessman gathers around him a posse of bright young systems analysts and statisticians. Soon, they’ve identified millions of dollars in savings that can be achieved with a stroke of the presidential pen.

If the assault on the US government by Elon Musk and his cohort of cost-cutters feels like a movie you’ve seen before, then either you’re old enough to remember the early 1960s or an admirer of The Best and the Brightest, David Halberstam’s magisterial account of the last time an American president empowered a businessman to trim the budget and reduce red tape. The president was John F. Kennedy, and the business leader he appointed as his secretary of defense was Robert McNamara, chief executive officer of Ford Motor Co.

새로 선출된 대통령이 경직된 정부 관료제에 민간 부문의 활력과 효율성을 주입하고자 하면서, 이 임무를 미국의 주요 자동차 회사 최고경영자인 세계적으로 유명한 기업가에게 맡긴다. 낭비를 식별하고, 지출을 줄이며, 생산성을 높이기 위해 이 기업가는 유능한 시스템 분석가들과 통계학자들로 구성된 팀을 꾸린다. 곧 이들은 대통령의 서명 한 번으로 수백만 달러의 절감 효과를 낼 수 있는 방안을 찾아낸다.

만약 엘론 머스크와 그의 비용 절감 팀이 미국 정부를 공격하는 모습이 어디선가 본 영화처럼 느껴진다면, 아마도 당신은 1960년대 초를 기억할 만큼 나이가 들었거나, 혹은 데이비드 핼버스탬의 걸작인 최고이자 가장 똑똑한 사람들의 팬일 것이다. 이 책은 미국 대통령이 예산을 삭감하고 관료적 절차를 줄이기 위해 기업가에게 권한을 부여한 마지막 사례를 기록하고 있다. 그 대통령은 존 F. 케네디였으며, 그가 국방부 장관으로 임명한 기업가는 포드 자동차의 최고경영자였던 로버트 맥나마라였다.

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Chilly, intellectual and understated, McNamara had a very different personality than Musk. But re-reading the book over recent weeks, I saw what they have in common: an arrogant certainty that the business techniques and practices they used in the private sector could be applied to “fix” government. Musk has his own version of McNamara’s famous “Whiz Kids” whom, as Halberstam writes, “he usually let loose to become his own independent sources of information with which to break institutional information networks.” Sound familiar?

The Best and the Brightest is a cautionary tale. (The title is ironic.) McNamara proved to be a catastrophic failure at the Pentagon, as the qualities that helped him at Ford — above all, a relentless focus on placing data at the center of decision-making — prevented him from seeing what was happening on the ground in Vietnam.

차갑고 지적이며 과묵했던 맥나마라는 머스크와는 매우 다른 성격의 소유자였다. 하지만 최근 몇 주간 이 책을 다시 읽으면서, 나는 그들의 공통점을 발견했다. 바로 민간 부문에서 사용했던 경영 기법과 관행들을 정부를 ‘고치는 데’ 적용할 수 있다는 오만한 확신이었다. 머스크도 맥나마라의 유명한 “천재 꼬마들”과 비슷한 자신만의 팀을 두고 있는데, 핼버스탬의 글처럼 “그는 이들을 풀어놓아 기존의 조직적 정보망을 깨뜨릴 수 있는 독립적인 정보원이 되게 했다.” 익숙하지 않은가?

최고이자 가장 똑똑한 사람들은 경계의 이야기다. (제목은 반어적이다.) 맥나마라는 국방부에서 참담한 실패를 겪었는데, 포드에서 그를 성공으로 이끌었던 자질들 - 특히 의사결정의 중심에 데이터를 두는 것에 대한 집착 - 이 오히려 그가 베트남 현장에서 실제로 벌어지고 있는 일을 보지 못하게 만들었기 때문이다.

A Persistent Notion

But while complaints about government inefficiency are pretty universal, the idea that a businessman will be able to fix it seems unique to the US. In other mature democracies, there is a clearer separation between the public and private sector; people understand that government provides essential public services and is not in the profit-making business.

정부의 비효율성에 대한 불만은 보편적이지만, 기업가가 이를 해결할 수 있다는 생각은 미국에서만 볼 수 있는 특이한 현상이다. 다른 성숙한 민주주의 국가들에서는 공공 부문과 민간 부문 사이에 더 명확한 구분이 있으며, 사람들은 정부가 필수적인 공공 서비스를 제공하는 것이지 수익 창출을 위한 조직이 아니라는 것을 이해하고 있다.

A Personal Journey

Soon, I realized that government is not structured around the idea of action, but preventing mistakes. And this is no bad thing. Government is not meant to function like a private-sector enterprise. It is far more complex than any business. For one thing, business leaders don’t have 535 legislators telling them what to do, whereas government often needs authorization from lawmakers, whose interests are not always aligned. The same legislators who like to talk about shrinking the size of government also boast about bringing home the bacon for their districts.

Those who imagine citizens as shareholders misunderstand what we want from government: to deliver services, not maximize stock value. And if the principles of business are ill-suited for government, then the Silicon Valley ethos of moving fast and breaking things, which animates Musk and DOGE, is an especially bad fit for an entity that funds schools, food stamps, care for the elderly, medicine for the sick, air traffic control, and on and on. Move fast and break Twitter, that’s fine — you get a bunch of angry Tweeters. But do that in government and you risk lives.

Government, in fact, is designed to mitigate risk — to prevent people from improperly being taken off Social Security, Medicaid or disability compensation for veterans. In government, the stakes for failure are a lot higher than for the private sector.

I can see how Musk and his team look at government rolls — so many deputy assistant secretaries, so many similar projects across different agencies — and imagine that slashing expenditure is merely a matter of eliminating redundancies. They might even think this will speed up decision-making and improve efficiency.

But one of the reasons government has so many redundancies and is so slow-moving is that the Constitution designed it that way: Its animating principle is to make the execution of power harder, not easier. The Framers created an elaborate system of separation of powers, and checks and balances, to arrest and control power, especially the power of the executive. They would regard ****the unitary executive theory as dangerous and unconstitutional.

얼마 지나지 않아, 나는 정부가 행동을 중심으로 구조화된 것이 아니라 실수를 방지하는 것을 중심으로 구조화되어 있다는 것을 깨달았다. 그리고 이는 나쁜 것이 아니다. 정부는 민간 기업처럼 기능하도록 설계되지 않았다. 정부는 어떤 기업보다도 훨씬 더 복잡하다. 예를 들어, 기업 리더들은 535명의 의원들에게 지시를 받지 않지만, 정부는 종종 이해관계가 항상 일치하지는 않는 입법자들의 승인이 필요하다. 정부 규모를 축소하자고 말하는 바로 그 의원들이 자신의 지역구에 혜택을 가져다주는 것을 자랑하기도 한다.

시민을 주주로 보는 사람들은 우리가 정부에 바라는 것이 무엇인지 오해하고 있다: 우리는 주가 극대화가 아닌 서비스 제공을 원한다. 기업의 원칙이 정부에 적합하지 않다면, 머스크와 DOGE를 움직이는 실리콘밸리의 ’빠르게 움직이고 깨트리기’라는 정신은 학교, 푸드스탬프, 노인 돌봄, 의료 서비스, 항공 교통 관제 등을 책임지는 조직에는 특히나 부적합하다. 트위터를 빠르게 움직이고 깨트리는 것은 괜찮다 - 화난 트위터 사용자들이 생길 뿐이다. 하지만 정부에서 그렇게 하면 인명을 위험에 빠뜨리게 된다.

사실 정부는 위험을 완화하도록 설계되었다 - 사회보장제도, 메디케이드, 또는 퇴역군인 장애 보상에서 부적절하게 제외되는 일이 없도록 하기 위해서다. 정부에서는 실패의 대가가 민간 부문보다 훨씬 더 크다.

머스크와 그의 팀이 정부 조직을 보면서 - 수많은 차관보들, 여러 기관에 걸쳐 있는 비슷한 프로젝트들 - 중복된 것들을 없애는 것만으로도 지출을 줄일 수 있다고 생각하는 것을 이해할 수 있다. 그들은 이것이 의사결정 속도를 높이고 효율성을 개선할 것이라고 생각할 수도 있다.

하지만 정부에 이토록 많은 중복이 있고 움직임이 느린 이유 중 하나는 헌법이 그렇게 설계했기 때문이다: 그 근본 원칙은 권력 행사를 쉽게 만드는 것이 아니라 어렵게 만드는 것이다. 헌법 제정자들은 권력, 특히 행정부의 권력을 제한하고 통제하기 위해 정교한 권력 분립과 견제와 균형 시스템을 만들었다. 그들은 단일 행정부 이론을 위험하고 위헌적인 것으로 여겼을 것이다.

The Right Experience

If those who want to manage government like a business overestimate the efficacy of business techniques, they also underestimate the importance of experience in government. In my two-and-a-half years at the State Department, I found that the people who understand government best are the people in government. And as Rayburn implied, the people who would be best at fixing government are the people who understand it. It’s just that they are rarely asked to do it.

One exception was during the Bill Clinton administration. In early 1993, the president launched the National Partnership for Reinventing Government, declaring its goal was “to make the entire federal government less expensive and more efficient, and to change the culture of our national bureaucracy away from complacency and entitlement toward initiative and empowerment.”

Although Clinton often talked up the importance of public-private partnership, he didn’t give the responsibility for downsizing government to a captain of industry: The NPR was overseen by Vice President Al Gore, who had been in one branch or the other of government since he was 29. Although much of the rhetoric around the effort sounded businesslike — one shibboleth was that government should “serve customers better” — the day-to-day functioning of the NPR was managed by Washington veterans like David Osborne and Elaine Kamarck.

These weren’t the kind of folks who would brandish chainsaws at a political gathering, but over seven years, the NPR offered buyouts to millions of federal employees, trimmed 425,000 federal positions, and cut an estimated $140 billion from the federal budget. It was authorized by bipartisan congressional legislation.

Gore and his team spent the first year of the NPR planning desired outcomes, identifying inefficiencies and re-imagining federal positions. They recruited staff from the existing federal workforce. There was no constitutional crisis. They did nothing illegal. It was thoughtful, deliberate — the opposite of what Musk is doing.

Nobody ever described Gore’s cohort as Whiz Kids or “the best and the brightest,” but their model is one that is worth replicating.

정부를 기업처럼 운영하고자 하는 사람들은 기업적 기법의 효과를 과대평가할 뿐만 아니라, 정부 경험의 중요성도 과소평가하고 있다. 국무부에서 2년 반 동안 일하면서, 나는 정부를 가장 잘 이해하는 사람들이 바로 정부에서 일하는 사람들이라는 것을 알게 되었다. 레이번이 암시했듯이, 정부를 개선하는 데 가장 적합한 사람들은 정부를 이해하는 사람들이다. 다만 그들에게 그런 기회가 좀처럼 주어지지 않을 뿐이다.

빌 클린턴 행정부 시절이 예외였다. 1993년 초, 대통령은 정부 재창조를 위한 국가 파트너십을 출범시키며, “연방정부 전체를 더 저렴하고 효율적으로 만들고, 우리 국가 관료제의 문화를 안주와 기득권에서 주도성과 권한 부여로 전환하는 것”을 목표로 선언했다.

클린턴은 민관 파트너십의 중요성을 자주 강조했지만, 정부 축소의 책임을 산업계 거물에게 맡기지는 않았다: NPR은 29세부터 정부의 한 분야에서 계속 일해 온 앨 고어 부통령이 감독했다. 비록 이 노력을 둘러싼 많은 수사가 기업적으로 들렸지만 - “정부가 고객에게 더 나은 서비스를 제공해야 한다”는 상투적인 말처럼 - NPR의 일상적인 운영은 데이비드 오스본과 일레인 카마크 같은 워싱턴의 베테랑들이 관리했다.

이들은 정치 집회에서 전기톱을 휘두르는 그런 부류의 사람들이 아니었지만, 7년에 걸쳐 NPR은 수백만 명의 연방 공무원들에게 퇴직 위로금을 제공하고, 425,000개의 연방 직위를 감축했으며, 추정 1,400억 달러의 연방 예산을 절감했다. 이는 초당적인 의회 입법으로 승인된 것이었다.

고어와 그의 팀은 NPR의 첫 해를 원하는 결과를 계획하고, 비효율성을 파악하며, 연방 직위를 재구상하는 데 보냈다. 그들은 기존 연방 인력에서 직원을 충원했다. 헌법적 위기도 없었고, 불법적인 일도 하지 않았다. 그것은 신중하고 계획적이었으며 - 머스크가 하고 있는 것과는 정반대였다.

아무도 고어의 집단을 신동이나 “최고의 인재들”이라고 표현하지 않았지만, 그들의 모델은 본받을 만한 가치가 있다.

  • Private sector의 효율성을 과대평가하는 만큼, public sector의 경험을 과소평가하고 있다… 생각해볼 지점